پوریا فیروزنژاد: از بدو پیدایش دولتهای مدرن به شکل امروزی، نهادهایی به پیشنهاد دولتها و با تصویب مجالس قانونگذار متولد شدند که یک وظیفه بسیار خطیر را عهدهدار شدند: «تفسیر صحیح و فراجناحی از متن قانون اساسی و نظارت بر اجرای درست آن.»
از سوی دیگر در بسیاری از این کشورها، یک بازوی قضایی نیز در کنار دو قوه مجریه و مقننه شکل گرفت تا عملکرد این دو قوه را براساس قانون اساسی ارزیابی کند و مانع از نقض قانون شود. در ایران اما دو وظیفه مهم تفسیر قانون و نظارت بر اجرای آن که در اغلب کشورها بر دوش دیوانهای عالی قرار دارد، نه بهطور مستقل توسط قوه قضاییه بلکه توسط شورای نگهبان اجرا میشود. قانون اساسی ایران، بنابر دو ماده ۹۸ و ۹۹ ، وظیفه تفسیر قانون اساسی و نظارت بر انتخابات مختلف کشور را بر عهده این شورا نهاده شده است.
ماده ۹۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران میگوید که « شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همهپرسی را بر عهده دارد.» این بند قانون اساسی البته محل بسیاری از اختلافات بوده است و شورای نگهبان بهدلیل آنکه مرجع تفسیر قانون اساسی است ترجیح داده تا این اصل را به نظارت استصوابی تعبیر کند؛ نوعی از نظارت که به گفته اعضای آن درونگرا است و بنابراین خود اعضا هستند که نقش مرجع نهایی را در احراز صلاحیت کاندیداها در انتخابات ریاستجمهوری و مجلس شورای اسلامی انجام میدهند.
از این حیث، شاید بتوان شورای نگهبان را تنها نهاد حقوقی در سرتاسر جهان لقب داد که میتواند پیش از ورود کاندیداها به انتخابات، صلاحیت آنها را احراز یا رد کند. اما این اقدام بر اساس چه معیار و مبنایی انجام میشود؟
عباسعلی کدخدایی در گفتوگویی که در تاریخ پنجم آبانماه ۱۳۹۰ با خبرگزاری فارس داشته در اینباره میگوید که معیار و مبنای شورای نگهبان برای احراز صلاحیتها رفتار فردی کاندیداها است. از این جهت رفتار فردی فرد میتواند تابعی از شرایط باشد و از اینرو دستخوش نگاه سلیقهای شورای نگهبان شود چراکه به گفته کدخدایی، این نهاد مبناهای ثابت قید شده در مر قانون اساسی که همان مذهب شیعه، ملیت ایرانی و اعتقاد به نظام و انقلاب هستند را برای احراز صلاحیتها کافی نمیداند. همین امر موجب شده تا بسیاری از چهرههای ریز و درشت سیاسی طی سالهای گذشته این شورا را به برخوردهای جناحی و سیاسی متهم کنند.
شورای نگهبان در ژاپن، آمریکا و فرانسه هم وجود دارد؟
کدخدایی اما در اظهارنظری جدید و در پاسخ به انتقادات از نقش و نوع عملکرد شورای نگهبان در ایران آن را با نهادهای مشابه در دیگر کشورها مقایسه میکند و میگوید:« در کشورهای مختلف مثل فرانسه یک شورای قانون اساسی مثل ما وجود دارد و تقریبا همین وظایف را پیگیری میکند. دیوان عالی کشور آمریکا وظایف مشابه شورای نگهبان دارد. دادگاه قانون اساسی در ژاپن دارای وظایفی مشابه شورای نگهبان است. هیچ نظامی را در دنیا نمیتوان یافت که امر نظارت بر مصوبات و امر نظارت بر انتخابات در آن لحاظ نشده باشد.»
این مقایسه را میتوان در دو بخش مورد بررسی قرار داد؛ اول نظارت بر اجرای انتخابات و اطمینان از قانونی بودن آن و دوم احراز صلاحیت کاندیداهای انتخابات.
در بخش نخست میتوان صحبتهای کدخدایی را تایید کرد چراکه نقش تفسیر و نظارت بر قانون اساسی را در دیگر کشورها دیوانهای عالی عهدهدار هستند، با این تفاوت که دیوان عالی در این کشورها نقش قوه قضاییه را ایفا می کنند و نهادی موازی مانند شورای نگهبان در آنها وجود ندارد.
اما آنچه گاه و بیگاه محل انتقاد از شورای نگهبان شده است، به تفسیر «نظارت استصوابی» یا همان نظارت درونگرا از ماده ۹۹ قانون اساسی بازمی گردد. در همین راستا برای آشنایی با نوع و گستره نظارت بر انتخابات و کاندیداهای آن روندهای حقوقی را در کشورهای آمریکا، فرانسه و ژاپن که کدخدایی آنها را دارای نهادهای مشابه شورای نگهبان میداند، مورد کند و کاو قرار داده ایم تا اشتراکات و افتراقات آنها با شورای نگهبان مشخص شود.
در ادامه روند عملکرد نهادهای عالی قضایی را سه کشوری که سخنگوی شورای نگهبان به آنها اشاره دارد را در زمینه نظارت بر انتخابات و احراز صلاحیتهای کاندیداها بخوانید؛
تفاوت دیوان عالی آمریکا و شورای نگهبان در احراز صلاحیتها
در آمریکا، دیوان عالی، آخرین نهاد قانونی است که وظیفه تفسیر قانون اساسی و نظارت بر اینکه در موارد اندکی مصوبههای کنگره و یا فرامین اجرایی رئیسجمهور نقض مستقیم قانون اساسی ایالاتمتحده نباشد را عهدهدار است این دیوان دارای ۹ عضو قاضی است که یکی از آنها رئیس و ۸ قاضی دیگر دستیاران هستند و البته تمامی آنها از قدرت و حق رای مساوی برخوردارند. کنگره از بدو پیدایش این دیوان و در برهههای مختلف، تعداد اعضای آن را از ۵ عضو تا ۱۰ عضو تغییر داده است. روند انتخابات این قضات نیز به این نحو است که پس از فوت هریک از آنها، رئیسجمهور کاندیدایی را به مجلس سنای کنگره معرفی میکند تا پس از بررسیهای لازم در کمیته قضایی، نمایندگان در نهایت تصمیم بگیرند آیا عضو جدید عالیترین نهاد قانونی را احراز صلاحیت کنند یا خیر. براساس متمم سوم قانون اساسی آمریکا، قوه قضاییه این کشور به دیوان عالی سپرده شده است.
اما مهمترین نقش دیوان عالی آمریکا، بررسی تصمیمات قوای مجریه و کنگره براساس قانون اساسی است که از این رو میتواند یک فرمان اجرایی رئیسجمهور یا قانون مصوب توسط کنگره را در نقض با اصول قانون اساسی بداند حتی اگر این اصل در متن قانون قید نشده باشد. از این رو دیوان عالی تلاش میکند تا با اطمینان از اینکه یک اکثریت قدرتمند نتواند قوانینی را تصویب کند تا اقلیت ضعیف را مورد ظلم قرار دهد، محدودیتهای مناسبی را بر دولت اعمال میکند. بنابر بند ۵ اصل اول قانون اساسی آمریکا، هر یک از مجلسهای کنگره، باید ناظر و داور انتخابات و نتایج آن و نیز ناظر بر اعضای آن باشند. از اینرو این مجالس نمایندگان یا سنا هستند که مسئول نظارت بر رفتار و خصوصیات نمایندگان را بر عهده دارند و اینگونه نظارت در این زمینه نیز در دست نمایندگان مردم قرار میگیرد. در ادامه این بند آمده است: «هریک از مجلسها باید در صورت بروز خطا یا نقض مقررات او را تنبیه و یا رای دوسوم از اعضا میتوانند وی را عزل کنند. »
نهاد دوقلوی شورای نگهبان در جمهوری فرانسه؟
بر خلاف دیوان عالی آمریکا، ژاپن و دادگاه قانون اساسی آلمان، دادگاه متارکه یا همان قوه قضاییه فرانسه که عالیترین نهاد قضایی در این کشور است، حق نظارت بر اینکه آیا اقدامات دولت یا مصوبههای مجلس براساس قانون هستند یا خیر را ندارد. نام این دادگاه به آن دلیل متارکه نام دارد که در جریان انقلاب کبیر فرانسه تشکیل شد. در فرانسه و پس از انقلاب در اواخر قرن هجدهم تلاش شد تا از اختیارات این مرجع قانونی برای محدودسازی قانون گذاری ممانعت شود تا هیچیک از قوا نتوانند بر کار قوای دیگر سیطره داشته باشند. بنابراین در فرانسه ، تفکیک قوا بهمعنای جدیتری از قانون اساسی آمریکا انجام شده است. این دادگاه دارای یک رئیساول، تعدادی قاضی و تعداد دیگری دستیار قاضی است.
اما در فرانسه در راستای ممانعت از اعمال نفوذ قوه قضاییه بر دولت، یک نهاد دیگر بهطور مستقل وظیفه نظارت بر انتخابات و ریاستجمهوری و اطمینان از قانونی بودن رفراندومها را دارد. شورای قانون اساسی فصلالخطاب در امور انتخاباتی است. وظیفه دیگر این شورا تفسیر معنای اساسی قانون، روندها، قانونگذاری و نظارت بر پیمانها است. این شورا میتواند اعلام کند که یک قانون یا اقدام در نقض قانون اساسی فرانسه است. از این حیث این نهاد شباهت ساختاری زیادی به شورای نگهبان در ایران دارد.
نظارت استطلاعی در برابر نظارت استصوابی
اما تفاوتهای اساسی نیز با یکدیگر دارند. نخست در روند عضویت شورای قانون اساسی باید دانست که این شورا دارای ۱۰ عضو است. رئیسجمهور پیشین فرانسه در صورتی که از سیاست دور باشد، ریاست آن را عهدهدار می شود و ۹ فرد دیگر نیز یک دوره ۹ساله غیرقابل تمدید را در آن عضویت دارند. در انتخاب این اعضا نیز، هر یک از روسای جمهور، سنا و مجمع ملی (پارلمان) سه عضو آن را انتخاب میکنند. در روند صلاحیت کاندیداها هم فیلترهای خاصی درنظر گرفته نشدهاند و کاندیداهای انتخابات ریاستجمهوری نیاز به یک هزار امضا از سوی افراد شناختهشده و سیاستمدار و کاندیداهای مجلس هم به ۵۰۰ امضا نیاز دارند تا اهلیت آنها احراز شود. این درحالی است که شورای نگهبان به استناد به نظارت استصوابی که آن را نظارت درونگرا توصیف میکند، تنها رفتار فردی را آنهم با توجه به تشخیص اعضای خود ملاک احراز و رد صلاحیتها قرار میدهد این درحالی است که جنس نظارت شورای قانون اساسی در فرانسه از نوع نظارت «استطلاعی» یعنی تکیه و استناد بر اطلاعات است.
ژاپن و احراز صلاحیت کاندیداها توسط نمایندگان مردم
دیوان عالی ژاپن، عالیترین دادگاه در این کشور است و دارای اختیار تصمیمگیری نهایی در زمینه تفسیر قانون اساسی، و نظارت بر اجرای آن را عهدهدار است. این دیوان توان آن را دارد تا غیرقانونی بودن دولتها و دو مجلس اعیان و عوام ژاپن را بنابر ضرورت اعلام کند.
اما این نهاد عالی قضایی نیز در روند کاندیدا شدن افراد برای ورود به هر یک از دو مجلس هیچگونه محدودیت یا فیلتری را تعیین نکرده است؛ چنانچه براساس اصل ۵۵ قانون اساسی ژاپن، هر یک از مجالس اعیان و عوام باید بر مباحثهها، اختلافات مربوط به تایید صلاحیت اعضای خود داوری و نظارت داشته باشد و با اینحال برای عزل یک نماینده از کرسی مجلس، باید دوسوم اعضای حاضر آن به این امر رای مثبت دهند.
بازهم پای نظارت استصوابی در میان است
نگاهی ساده به روند حقوقی و نظارتی نهادهای عالی قضایی در این سه کشور نشان میدهد که اگرچه در وظایفی نظیر تفسیر قانون اساسی و نظارت بر اجرای آن، این نهادها شباهت فراوانی به شورای نگهبان دارند اما هیچیک از آنها نظارت استصوابی موردنظر شورای نگهبان را اجرا نمیکنند.
جنجالیترین وظیفه شورای نگهبان که محل انتقادها و مباحثههای فراوانی طی دهههای اخیر بوده است را نمیتوان نه در این سهکشور و نه در کشور دیگری بدین شکل مشاهده کرد. بنابراین باید توجه داشت که در اشاره سخنگوی شورای نگهبان به این موضوع که آمریکا، فرانسه و ژاپن دارای نهادهای بسیار شبیه به این شورا هستند، خلط مبحث صورت نگیرد چراکه به استثناء تفسیر قانون و نظارت بر اجرای آن، آمریکا و ژاپن نظارت بر رفتار و احراز صلاحیت کاندیداهای مجلس را به خود نمایندگان مجلس سپردهاند و دخالتی در این امر ندارند. در فرانسه نیز که نهادی عالی قضایی شورای قانون اساسی وجود دارد، وظیفهاش تنها نظارت بر اجرای قانونی انتخابات مجلس و ریاستجمهوری است و نظارت آن از نوع استطلاعی است؛ یعنی آنکه کاندیدای ریاستجمهوری باید هزار امضا و کاندیدای مجلس باید ۵۰۰ امضا را از سیاستمداران شناخته شده در تایید اهلیت و صلاحیت خود جمعآوری کند و اینگونه شورای قانون اساسی اطلاع یابد که فرد موردنظر مورد صلاحیت است. این نوع نظارت با نظارت استصوابی شورای نگهبان، که نظر اعضای اندک خود را مرجع نهایی تایید صلاحیت کاندیداها براساس رفتار فردی قرار میدهد بسیار تفاوت دارد.
۱۷۲۷۲۱۳
